公平竞争是市场经济的基本原则，是构建全国统一大市场的客观要求。为了规范公平竞争审查工作，管好政府这只“有形之手”，促进市场公平竞争，国务院2024年6月13日公布了《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》），自2024年8月1日起施行。今年2月，国家市场监督管理总局公布了《公平竞争审查条例实施办法》（以下简称《实施办法》），自今年4月20日起施行。随着《条例》和《实施办法》的公布，公平竞争审查体现出一系列重要变化。政策措施起草单位出台的，涉及促进产业发展和招商引资的措施要合法合规，不得排除、限制市场竞争。

01 新规体现出的重要变化

01 法治化进阶

为规范政府有关行为，防止出台违法给予优惠政策或减损市场主体利益，不符合建设全国统一市场和公平竞争的政策，根据《中华人民共和国反垄断法》，国务院2016年公布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）（以下简称《意见》）。为贯彻落实该文件，市场监管总局联合发展改革委、财政部、商务部、司法部公布了《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《细则》）。而上述两个文件均为规范性文件，现实中公平竞争审查工作开展与《中华人民共和国反垄断法》之间存在法律断档。

2022年3月25日，中共中央 国务院颁布了关于加快建设全国统一大市场的意见，提出“四个制度统一”：产权保护制度、市场准入制度、公平竞争制度、社会信用制度。对于公平竞争制度，提出“坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待。健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制，优化完善产业政策实施方式。”文件的颁布进一步体现了健全公平竞争制度的重要性和紧迫性，也加快了相关法规的制定工作。

2024年6月，《条例》得以颁布。这是我国以法规形式将公平竞争审查提升至法律层面。为贯彻施行《条例》，国家市场监督管理总局2025年2月颁布了《实施办法》，以规章形式将法规进一步细化。由此，公平竞争审查工作实现了从法律、法规到规章的完整的保障体系，效力得到显著提升。

02 清晰化界定

公平竞争审查中一个非常重要的审查内容就是政策措施是否倾向于特定经营者，而对其他市场主体产生了不公平影响。但是何为“特定经营者”，无论是在以往的《意见》还是《细则》中均没有明确解释。这对于实际审查工作中产生了较大困扰，大家对特定经营者理解和把握尺度不一。

《实施办法》对公平竞争审查中的重要特定称谓给出了明确界定。特定经营者是指“在政策措施中直接或者变相确定的某个或者某部分经营者，但通过公平合理、客观明确且非排他性条件确定的除外”。此外，对于具有管理公共事务职能的组织明确解释为“被授予特定管理公共事务权力和职责的事业单位、基层自治组织、专业技术机构、行业协会等非行政机关组织”。需要关注的是，公平竞争审查不只是针对政府，行业协会等机构也是审查对象。

03 明确化表述

2021年颁布的《细则》在审查标准部分采用了“包括但不限于”的表述方式。各地政府有些政策措施虽然没有在细则条文中列出，但仍违反了公平竞争相关要求。

2025年颁布的《实施办法》把没有在《细则》中列出，各地在实际工作中有违公平竞争典型措施补充到条文中，使之更明确化，利于在实际工作中对标对表，查找问题。例如在影响生产经营行为的审查标准部分，明确将“为特定经营者提供优惠价格”增加到审查标准中。又如，在影响生产经营成本的审查标准部分，增加了“通过对特定产业园区实行核定征收等方式，变相支持特定经营者少缴或者不缴税款”的条款。

04 导向性调整

公平竞争审查中的例外规定，目的是在涉及特殊内容时，单纯依靠市场这一“无形的手”难以充分发挥作用，政府这只“有形的手”要更好发挥强有力的作用，矫正市场失灵，从而保障国家长期、根本利益。即在符合特定条件下对特定经营者“开绿灯”。

《条例》的例外规定在《意见》相应部分内容基础上做了必要的增减。删除了“扶贫开发”，并将《意见》中的“维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设的”调整为“为维护国家安全和发展利益的”。这样的调整既符合了新的发展形势，又考虑到了对特定区域、特定领域的产业政策有充分的法律依据。值得特别关注的是，《条例》增加了“为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的”这一内容作为例外条款。这一调整充分贯彻了创新发展理念，充分体现了国家创新驱动发展战略，体现出政策对创新活动适当的包容，引导市场主体向创新发展方面发力。

02 与产业发展和招商引资政策相关的审查标准

产业扶持政策是地方政府实现招商引资、扩大经济总量、调节产业结构等一些列目标的重要工具，也是有为政府作用发挥的重要途径。然而，如果地方政府聚焦短期的、局部的利益，就会妨碍长期的、全局的利益，妨碍有效市场发挥根本性作用。

新颁布的《实施办法》中的审查标准仍然延续四个方面：1、限制市场准入和退出；2、限制商品要素自由流动；3、影响生产经营成本；4、影响生产经营行为。其中明确列出的，涉及到产业发展和招商引资的审查内容主要在影响生产经营成本和影响生产经营行为两个部分。

影响生产经营成本的主要审查标准：

减轻或者免除特定经营者的税收缴纳义务；

通过违法转换经营者组织形式等方式，变相支持特定经营者少缴或者不缴税款；

通过对特定产业园区实行核定征收等方式，变相支持特定经营者少缴或者不缴税款；

以直接确定受益经营者或者设置不明确、不合理入选条件的名录库、企业库等方式，实施财政奖励或者补贴；

以外地经营者将注册地迁移至本地、在本地纳税、纳入本地统计等为条件，实施财政奖励或者补贴；

采取列收列支或者违法违规采取先征后返、即征即退等形式，对特定经营者进行返还，或者给予特定经营者财政奖励或者补贴、减免自然资源有偿使用收入等优惠政策；

以直接确定受益经营者，或者设置无客观明确条件的方式在要素获取方面给予优惠政策；

减免、缓征或者停征行政事业性收费、政府性基金；

减免或者缓征社会保险费用；

影响生产经营行为的主要审查标准

对实行政府指导价的商品、要素进行政府定价，违法提供优惠价格；

对不属于本级政府定价目录范围内的商品、要素制定政府指导价、政府定价，违法提供优惠价格；

不执行政府指导价或者政府定价，违法提供优惠价格；

对实行市场调节价的商品、要素制定建议价，影响公平竞争；

通过违法干预手续费、保费、折扣等方式干预实行市场调节价的商品、要素价格水平，影响公平竞争；

小结

中共中央 国务院颁布加快建设全国统一大市场意见后，公平竞争审查工作进入新阶段。工作效力通过法规形式得到提升，审查标准、例外条款等内容得到优化，针对性和可操作性得到强化。《实施办法》施行后，进一步规范了各地出台促进产业发展以及招商引资政策，违反公平竞争原则的措施不得出台，使“有为政府”和“有效市场”统筹发力，共同促进产业可持续发展。

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